From Welfare to Work
Datum: 24.04.2001
Neue Reformkonzepte in der Sozialhilfe. Zehn Thesen
autorIn:Walter Hanesch
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Professor Walter Hanesch ist Professor für Sozialpolitik und Sozialverwaltung an der Fachhochschule Darmstadt
1 Die Sozialhilfe hat sich im letzten Jahrzehnt in vielen europäischen Ländern zu einem Brennpunkt der sozialpolitischen Auseinandersetzung entwickelt. Zugleich ist dieses Netz wie kaum ein anderes zum Gegenstand von Reformüberlegungen und Reformprojekten geworden. Wenn heute von einem Umbau der europäischen Sozialstaaten gesprochen werden kann, so trifft dies in besonderem Maße für die Sozialhilfe zu.
2 Während der Sozialhilfe in den Ländern des angelsächsischen Modells sozialer Sicherung traditionell große Bedeutung zukommt, spielte sie in den Ländern des skandinavischen und des kontinentaleuropäischen Modells eine eher marginale Rolle. Vergleichbares gilt für das rudimentäre Sicherungsmodell der südeuropäischen Staaten, in denen bis Mitte der neunziger Jahre Sozialhilfesysteme auf der nationalen Ebene nicht existiert haben.
3 In den letzten beiden Jahrzehnten ist eine Zunahme der Sozialhilfeempfängerzahlen wie auch der Sozialhilfeausgaben im europäischen Raum zu beobachten. Diese quantitativen Trends sind einmal Ausdruck einer Zunahme von strukturellen Verarmungsrisiken. Sie sind zum anderen Resultat von Umbaumaßnahmen in den sozialen Sicherungssystemen in den europäischen Ländern.
4 Die Sozialhilfe-Reformmaßnahmen der neunziger Jahre konzentrierten sich auf eine Neugestaltung des Leistungsniveaus und der Leistungsbedingungen (Absenkung des Leistungsniveaus, Verstärkung finanzieller Anreize, Verbesserung der administrativen Effizienz). Vor allem jedoch lag der Schwerpunkt in Bestrebungen, die Integration arbeitsloser Leistungsempfänger in den Arbeitsmarkt zu verbessern. Insgesamt wurden diese Reformansätze maßgeblich durch die Idee des “Work First” bestimmt. Einen anderen Ansatz verfolgt das Konzept der Insertion, bei der die soziale Integration im Vordergrund steht.
5 Die “Work-First” Strategie wird von höchst unterschiedlichen sozialpolitischen Philosophien getragen: In ihrer konservativen Variante setzt sie darauf, den Sozialhilfebezug durch die bessere Alternative einer Beschäftigungsaufnahme zu ersetzen, um der Verfestigung einer “underclass” von dauerhaften Sozialhilfebeziehern entgegenzuwirken. Dabei sollen sozialstaatliche Leistungen und Interventionen zugunsten einer reinen Marktorientierung weitgehend zurückgenommen werden. In ihrer progressiven Variante wird dieser Ansatz mit der Philosophie der “Aktivierung” begründet. Auch hierbei soll der Sozialstaat einer Verfestigung des Sozialhilfebezugs entgegenwirken, zugleich jedoch alle notwendigen flankierenden Hilfen bereitstellen, um eine (Wieder-)Einmündung in Erwerbsarbeit zu ermöglichen.
6 Zur Umsetzung der “Work-First” Strategie wurde eine breite Palette von Maßnahmen entwickelt. Diese reichen von der Verschärfung der Verpflichtung, dem Arbeitsmarkt zur Verfügung zu stehen und sich aktiv um eine Erwerbstätigkeit zu bemühen, über den Ausbau von Einschätzungs-, Beratungs- und Vermittlungsmaßnahmen bis zum Auf- und Ausbau von konkreten Integrationsangeboten im Ausbildungs- und Beschäftigungsbereich. Die meisten Programme sind durch die Ambivalenz gekennzeichnet, dass in ihnen eine Arbeitsmarktintegration unter restriktiven Vorzeichen stattfindet, dass sie aber auch die Chance bieten, der Arbeitslosigkeit zu entkommen.
7 Für die Bewertung der neu entwickelten Maßnahmen zur Arbeitsmarktintegration lassen sich mehrere Ziel- und Erfolgskriterien heranziehen: (1) die politisch-fiskalische Zieldimension: Dieses Zielbündel läßt sich am ehesten anhand der Erfolgskriterien Senkung der Fallzahl- und der Ausgabenentwicklung überprüfen; (2) die arbeitsmarktpolitische Zieldimension: Diese Zielsetzung läßt sich am ehesten anhand des Erfolgskriteriums der dauerhaften Arbeitsmarktintegration überprüfen; (3) die sozialpolitische Zieldimension: Diese Zielsetzung läßt sich an der Sozialintegration im weitesten Sinne überprüfen.
8 Bislang liegen kaum Ergebnisse von Evaluationen zu den Wirkungen der Aktivierungs- und Integrationsmaßnahmen vor. Am ehesten sind noch Daten zur Fallzahlentwicklung und zur Veränderung der Ausgaben verfügbar. Dies läßt vermuten, dass in der Regel die politisch-fiskalische Zieldimension bei den Maßnahmen im Vordergrund steht. Dagegen liegen so gut wie keine Daten zur dauerhaften Integration in den Arbeitsmarkt oder gar zur (schwieriger einzugrenzenden) Sozialintegration vor – ein Hinweis dafür, dass diese Zieldimensionen eher von nachrangiger Bedeutung sind.
9 Mit Workfare läßt sich eine Politik umschreiben, die von den Sozialhilfeempfängern Formen von Erwerbsarbeit als Gegenleistung für den Sozialhilfebezug verlangt. Insofern ist Workfare eine spezifische Form der Aktivierung im Rahmen des letzten Netzes der Sozialhilfe, die vor allem den Verpflichtungs- bzw. Zwangscharakter von Arbeit in den Vordergrund stellt. Gerade Workfare-Programme sind dadurch gekennzeichnet, dass sie nur begrenzt in der Lage sind, dauerhaft Sozialhilfeabhängigkeit zu überwinden.
10 Solange die europäischen Länder durch eine anhaltende strukturelle Arbeitslosigkeit gekennzeichnet sind, können Aktivierungsstrategien im Rahmen der Sozialhilfe nur sehr bedingt dazu beitragen, die Probleme der Arbeitslosigkeit und der arbeitslosigkeitsbedingten Sozialhilfebedürftigkeit zu lösen. Eine dauerhafte Integration der erwerbslosen Sozialhilfeempfänger erscheint erst möglich, wenn die Aktivierung mit Strategien der Erweiterung des Zugangs zum Arbeitsmarkt durch eine Erhöhung der Zahl der Arbeitsplätze oder der Einführung von Formen der Arbeitszeitverkürzung verknüpft wird.
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